Menú ::En julio de 1997 los ciudadanos del DF votaron por el cambio. Tras años de dominio priísta, la ciudadanía eligió al PRD y en especial al ingeniero Cárdenas para que se encargaran de la administración de la Ciudad de México . Al comienzo, en diciembre de 1997, la población tenía grandes esperanzas y expectativas con la llegada del nuevo régimen.
La mayor parte de los capitalinos confiaban en que el gobierno sería capaz de resolver los problemas de la ciudad o al menos trabajaría con mayor honradez en el manejo de los asuntos públicos, lo cual ya era ganancia.
Para entender la labor del gobierno capitalino es necesario antes que nada conocer cuales son las instituciones que convergen en las tareas de seguridad pública. Participan tanto dependencias federales (PGR, la Secretaría de Gobernación, etc.) como locales (PGJDF, SSP, etc.)
Posteriormente abordó las propuestas y los programas cardenistas en la materia para contrarrestar la crisis de seguridad pública en la Ciudad de México.
a) Organos encargados de la seguridad pública
Con las reformas constitucionales de 1997, el gobierno capitalino adquirió más responsabilidades en materia de seguridad pública. Con estas reformas a la administración local le fueron delegadas responsabilidades en materia de prevención y persecución de los delitos, así como de rehabilitación de los delincuentes.
Para efectos de prevenir el delito el gobierno capitalino cuenta con la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), integrada por la Policía Preventiva y la Policía Complementaria (integrada esta a su vez por la Policía Auxiliar y la Policía Bancaria e Industrial). Su función básica es la de disuadir la realización de delitos mediante la presencia policiaca. Esto no quiere decir que estas agrupaciones no puedan intervenir para detener a los delincuentes; por el contrario, están facultadas para intervenir y capturar al criminal ante la comisión flagrante de un delito, sea este del fuero federal o del fuero común, para presentarlo ante la respectiva Agencia del Ministerio Público.
La persecución de los delitos está en manos de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal (PGJDF). Esta institución está integrada básicamente por el Ministerio Público (MP) y la Policía Judicial del Distrito Federal (PJDF). Ante denuncias o acusaciones por parte de las víctimas de un delito, el MP iniciará las investigaciones, contenidas dentro de la averiguación previa, en busca de pruebas que certifiquen la responsabilidad del acusado para presentarlas ante el Poder Judicial.
En su labor, el MP cuenta con el apoyo de la PJDF. Este órgano tiene como función principal la de auxiliar en sus indagatoria al MP y la aprehensión de los presuntos delincuentes.
Quien determina la culpabilidad o inocencia del acusado es el Poder Judicial, órgano con plena autonomía respecto a la PGJDF , la SSP o los poderes Ejecutivo y Legislativo del Distrito Federal. A partir de la información contenida en la averiguación previa, el representante del Poder Judicial determinará la inocencia o la culpabilidad del acusado.
Luego del juicio, la responsabilidad de rehabilitar al delincuente recae nuevamente en el Gobierno del Distrito Federal, que cuenta con la Dirección General de Reclusorios y Centros de Readaptación Social (DGR) encargada de la administración de los reclusorios y centros de readaptación social. Estas instituciones tiene el objetivo de castigar y rehabilitar a delincuente para su reinserción a la vida productiva en la sociedad.
Como podemos ver, el gobierno local tiene amplias atribuciones en materia de seguridad pública. Sin embargo aún permanecen viejos residuos de los viejos tiempos en los que la máxima autoridad era el Poder Ejecutivo Federal.
Por ejemplo, todavía recae en el Presidente de la República el mando de la fuerza pública del DF , así como la facultad de designar y remover al Secretario de Seguridad Pública. Como jefe de la fuerza pública, también puede disponer de ella incluso contrariando a la voluntad y opinión de los poderes locales (del jefe de Gobierno y de la Asamblea Legislativa).
Asimismo la Secretaría de Gobernación, una dependencia del Poder Ejecutivo Federal, tiene una gran influencia sobre la SSP y la PGJDF. Por principio de cuentas es la que determina el equipo que puede ser utilizado por parte de los órganos policiales de toda la República. También, por medio del Consejo Nacional de Seguridad Pública, determina a nivel nacional la naturaleza de los programas de capacitación y combate a la delincuencia, entre otros.
Otra dependencia de carácter federal que concurre en cuestiones de seguridad pública en el DF es la Procuraduría General de la República (PGR). La PGR tiene como fin perseguir los delitos del fuero federal, sin importar la entidad federativa en los que se cometan. Esta capacidad la diferencia de las Policías Judiciales estatales que se limitan a perseguir los delitos en materia del fuero común dentro del territorio de su Estado. Más aún las Policías Preventivas y Judiciales de cada Estado de la República están obligadas también a colaborar con la PGR en la persecución de los delitos del fuero federal. Así, en los casos en que se cometa un delito del fuero federal en el Distrito Federal, la PGR tiene la obligación de intervenir para perseguir a los culpables.
No debemos perder de vista tampoco la responsabilidad de los gobiernos municipales y estatal del Estado de México. Dada la situación geográfica de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), sería ilógico pretender que las responsabilidades en materia de seguridad pública para toda la región recaigan solamente en el Gobierno Capitalino. (Ver nota 1) .
La ZMVM abarca tanto el territorio del DF, como el de algunos municipios del Estado de México. La delincuencia no distingue estos límites geográficos y administrativos por lo que opera tanto en el DF como en el Estado de México. Los delincuentes traspasan diariamente los límites entre ambas entidades federales para delinquir sin ningún problema. Sin embargo, la PGJDF no puede actuar en territorio del Estado de México, a su vez que la Policía Judicial del Estado de México no puede hacerlo dentro del DF.
De esta manera se impone la necesidad de una estrecha colaboración entre la policía del DF y la del Estado de México en la lucha contra la delincuencia. Si alguna de las dos entidades no coopera, los esfuerzos por controlar a la delincuencia se verán menguados.
Finalmente hay que señalar las tareas de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF). Luego de las reformas de 1997, esta institución adquirió plenas facultades legislativas para el DF, emulando las tareas de los Congresos locales de cada una de las entidades federativas. Así, la ALDF tiene ya la posibilidad de reformar todas la legislación vigente en materia de seguridad pública como por ejemplo el Código Penal del Fuero Común para el Distrito Federal, la Ley Orgánica de la PGJDF, la Ley sobre Seguridad Pública, etc. A este órgano le competerá diseñar las normas que regularán el trabajo de la administración capitalina.
b) La propuesta cardenista
El gobierno capitalino reconoce que la crisis de la seguridad pública no es una mera cuestión de policías y ladrones; entiende que no es solamente aumentando las penas de los delitos o militarizando a la policía como se va a resolver el problema.
La estrategia de la autoridad tiene múltiples líneas de acción que no se limitan simplemente a lanzar a las calles a más policías y crear nuevos centros penitenciarios. Consciente de la complejidad del problema, ha iniciado programas multisectoriales tendientes principalmente a contrarrestar la marginación de gran parte de la población capitalina, restaurar los vínculos de convivencia entre la población y recuperar los espacios públicos.(Ver nota 2).
Esto no quiere decir que las cuestiones plenamente relacionadas con los órganos de seguridad pública no hayan sido consideradas y por lo tanto no se actúe en este campo para resolver el porblema. En este rubro el gobierno capitalino se ha propuesto los siguientes objetivos:
La consecución de estos objetivos sectoriales, junto con los demás planteados por la administración cardenista en otras áreas, tenderán a revertir la crisis de la seguridad pública en el ámbito local.
Los objetivos trazados en materia de seguridad pública revelan la perspectiva que tiene el gobierno acerca del problema. Reconocen tanto la necesidad de disminuir el índice delictivo, que lacera a la población, como la obligación imperante de reestructurar completamente a los órganos de seguridad pública.
Con esta visión el gobierno demuestra que ha comprendido que el problema de la inseguridad no se limita simplemente al incremento de la criminalidad, sino que hay muchos más factores y procesos involucrados que deben ser confrontados si es que en realidad se pretende resolver la problemática.
La administración establece objetivos de corto plazo, controlar el flagelo de la delincuencia, y al mismo tiempo se involucra en un proyecto transexenal, cuya duración es mayor a su permanencia en el poder, que busca la reestructuración de los órganos de seguridad pública. Esta última medida quizás pase desapercibida para la mayor parte de la población, pero sin duda constituye una pieza fundamental en la solución de la crisis de la seguridad pública.
Dentro de la estrategia gubernamental también resalta el objetivo de restablecer la confianza y la credibilidad en los órganos de seguridad pública; este objetivo es un imperativo ante el desprestigio que se han venido ganando a pulso estas instituciones. Esto no se logrará a través de discursos o pronunciamientos por parte de los funcionarios de más alto nivel, sino con la acción cotidiana de los elementos de estas corporaciones, que demuestre la erradicación de los antiguos vicios.
Para el cumplimiento de estos objetivos el gobierno capitalino estableció 5 líneas de acción, las cuales son:
La administración capitalina considera que la presencia policial puede inhibir la realización de actos delictivos. Por lo tanto señala la importancia de las labores preventivas en la lucha contra el crimen y en consecuencia ha decidido incrementar la vigilancia policial en las colonias con mayor índice delictivo, en los centros de reunión de la población (centros comerciales, sitios turísticos, ) etc.
Para fortalecer la presencia policial considera indispensable la descentralización de las tareas policiacas trasladando la administración y la organización de la fuerza policiaca hacia las delegaciones políticas, haciendo un símil con la situación en los Estados de la Federación y sus municipios. Con esta medida se pretende también promover el acercamiento entre la población y los cuerpos policiacos recuperando la figura del policía de barrio.
La nueva administración considera que en la lucha contra el crimen resulta también fundamental enfrentarse a la delincuencia organizada, fenómeno totalmente distinto a la delincuencia incidental. Dada su naturaleza, las corporaciones policiacas deben de considerar más seriamente el papel de la delincuencia organizada.
En la lucha contra la delincuencia organizada el gobierno instrumentará medidas específicas destinadas a la desarticulación de bandas relacionadas al robo de bancos, de autos y de transporte de carga. También contempla la creación de un cuerpo de inteligencia policial que persiga a estas bandas y colabore para su desintegración.
En la estrategia cardenista no podría estar ausente la profesionalización de los cuerpos de seguridad (policía) y justicia (ministerio público). La administración capitalina propone el establecimiento de programas obligatorios de capacitación para los cuerpos de seguridad en servicio y el impulso y reforma a las carreras técnicas de policía tanto para los aspirantes a la SSP o la PJDF.
No sólo el factor humano pretende ser renovado, también el gobierno capitalino se ha propuesto la actualización del equipo de trabajo de los cuerpos policiacos (radiocomunicación, armas, armaduras, sistemas de computo, etc.)
La autoridad se propone también reformar las disposiciones legales vigentes para definir y ampliar las funciones de la PGJDF y la SSP; para modificar el Código Penal y el de Procedimientos Penales; para actualizar la ley de amparos; para regular la participación de los cuerpos de seguridad privada; etc.
En el Programa de General de Desarrollo del DF no se menciona la necesidad de reformar el sistema de readaptación social, simplemente se limita a señalar la necesidad de que los reos cubran con su trabajo al interior de los reclusorios los gastos de alimentación y vestido que erogan. Pese a esta omisión, el desempeño de la administración demuestra que hay una idea clara de la necesidad de modificar las condiciones imperantes al interior de los penales, como se señalará más abajo.
c) Acciones llevadas a cabo
Las primeras medidas tomadas por la nueva administración se orientaron a "poner la casa en orden" y al mismo tiempo iniciar las labores establecidas en el Plan de trabajo.
Luego de que el ingeniero Cárdenas ganó la elección a Jefe de Gobierno en julio de 1997, la administración de Oscar Espinoza relajó aún más la disciplina en el manejo de los asuntos públicos. Esta laxitud se reflejó, por ejemplo, en la tolerada indisciplina de los cuerpos de seguridad pública (Ver nota 5) . , el otorgamiento de licencias de diverso tipo, la aprobación y ejecución de obras y contratos, etc. Ante esta situación, los esfuerzos del nuevo gobierno se orientaron principalmente a revertir el desorden administrativo producido por esta actitud . (Ver nota 6).
En lo relativo a la seguridad pública, el nuevo régimen se enfrentó al inicio con una carencia de recursos humanos para llevar a buen término sus programas de trabajo. Corrupción e ineptitud eran los vicios predominantes entre los miembros de los cuerpos de seguridad (policías, ministerios públicos, custodios, etc.)
Para solucionar esta dificultad, las nuevas autoridades no decidieron cesar a todos los malos elementos, sino que les dio la oportunidad de continuar trabajando con la condición de que superaran sus antiguos vicios y prácticas. La solución no era cesar a todos estos malos elementos y lanzarlos a la calle porque con esta medida sólo se agravaría el problema. (Ver nota 7).
Se comenzó a trabajar al mismo tiempo en la formación de personal acorde con los nuevos proyectos. Los cursos de la Academia de Policía y de ingreso a la PGJDF se reformaron con el fin de generar el recurso humano necesario para los nuevos planes de trabajo de las autoridades. Desafortunadamente la formación de los nuevos elementos tardaría un año o más, un plazo demasiado largo ante la demanda de soluciones inmediatas por parte de la sociedad. Este sería un proyecto a mediano plazo con resultados a futuro, pero de importancia central en la estrategia gubernamental. (Ver nota 8)
Ante este panorama se decidió implantar los programas de trabajo con el personal disponible. Aunque los mandos superiores en la PGJDF, la SSP y la DGR fueron ocupados por nuevos funcionarios. De esta manera Rodolfo de Bernardi quedó al frente de la SSP, Samuel del Villar en la PGJDF y Carlos Tornero en la DGR. Los nuevos nombramientos fueron motivo de fuertes críticas, que incluso auguraban el fracaso de la naciente autoridad; los cuestionamientos arreciaron cuando se descubrió que algunos de los recién llegados tenían un pasado muy oscuro. (Ver nota 9)
Pese a estas complicaciones iniciales se iniciaron los programas de trabajo para reestructurar completamente a los órganos de seguridad pública.
Las autoridades se habían comprometido a aumentar la presencia policiaca como medida de disuasión al crimen. Esta acción implicaría la necesidad de emplear a más policías, situación difícil ante la escasez de personal. La solución aparentemente sencilla ante este problema, tomada por otros gobiernos en el ámbito federal y estatal, sería sacar a los militares de sus cuarteles y habilitarlos como policías.
Sin embargo, el gobierno del DF no siguió este camino e incluso decidió dar de baja a los militares que patrullaban en la Delegación Iztapalapa y a los 135 que ocupaban puestos de dirección en la SSP. El ingeniero Cárdenas había sido claro al respecto: no aceptaría que los soldados realizarán labores de carácter civil. (Ver nota 10).
La solución dada por el gobierno capitalino fue la de reestructurar los sectores en los que la SSP actuaba. La nueva división sectorial propició una asignación eficiente de los policías en labores de prevención del delito. Junto a esta medida, la SSP implantó un programa de supervisión para vigilar que los policías realmente cumplieran con sus actividades asignadas; se inició también un novedoso sistema de patrullaje; comenzó el proceso para la descentralización de la SSP y aumentar la participación de las Delegaciones Políticas en las tareas policiacas (Ver nota 11) , se recuperó la figura del policía de barrio; se volvieron a utilizar los módulos de policía enclavados en las colonias; se activó el servicio de denucias telefónicas 061 entre otras acciones.
Estas tareas incrementaron la presencia policial en la Ciudad de México con funciones preventivas. La estrategia contra el crimen se complementó con las labores para desarticular las bandas organizadas de delincuentes.
El gobierno capitalino está creando un sistema de inteligencia policial que permita la persecución y desintegración de las organizaciones criminales y el encarcelamiento de sus integrantes. Para desmembrar a las bandas es necesario conocer todas los vínculos que establecen a lo largo de su carrera, los integrantes y sus antecedentes. Es algo muy común que personas intachables dentro de la sociedad sean los líderes de estas organizaciones criminales, para atraparlos es necesario conocer a profundidad su modus operandi.
La administración reconoce que estas organizaciones son las principales culpables del incremento en los delitos de robo de auto, robo a transportista, robo de banco y narcotráfico (aunque la persecución de este último es responsabilidad de la PGR). Las estadísticas de este tipo de crímenes son mucho más precisas, por lo a partir de su análisis se podrá evaluar el trabajo del gobierno. (Ver nota 12.)
Hasta agosto de 1998 se habían disuelto 303 bandas y detenido a 1,438 de sus integrantes de acuerdo con la información de la PGJDF (Ver nota 13)
La depuración de los cuerpos de seguridad pública se realiza con renovados bríos: 1,242 funcionarios públicos han sido destituidos durante el primer año de gobierno. Pese a estas acciones algunos malos elementos permanecen en sus puestos, aunque cada vez es más frecuente la denuncia ciudadana o por parte de sus subordinados y compañeros en contra de actos de corrupción.
En referencia a la capacitación de servidores públicos, tras un año de trabajo han aprobado sus cursos 1,333 agentes del ministerio público, 2,942 policías judiciales y 1,109 peritos. También, durante 1998 egresaron 2,400 policías de sus clases de especialización en el Instituto Técnico de Formación Policial para incorporarse a la SSP.
Las reformas por parte de la ALDF no se han producido. Fuera de la creación del Consejo Consultivo en Procuración de Justicia y Seguridad Pública (Ver nota 14), la adecuación del Código Penal para el DF (Ver nota 15). o la publicación del Atlas Delictivo de la Ciudad de México , su labor en cuestiones de seguridad pública ha sido prácticamente nula.
Esto no es consecuencia de que no sean necesarias las reformas legislativas en el ramo. Para la contingencia de la crisis de la seguridad pública es necesario actualizar y crear nuevas leyes; por ejemplo sería bastante útil para combatir el problema: a) permitir penas extramuros para delitos no graves; b) tipificar como delito la alteración al orden público (ahora es una mera infracción); c) simplificar los procesos penales en contra de sospechosos; d) establecer un programa de protección a víctimas y testigos; e) definir nuevamente la lista de delitos graves; g) distinguir entre la delincuencia organizada y la incidental para sancionar con mayor severidad a la primera; h) regular las labores del los cuerpos de seguridad privada; etc. Es evidente que la ALDF tiene una larga lista de pendientes.
En los centros de readaptación social las acciones se han centrado principalmente en erradicar las antiguas prácticas que creaban un estado de excepción en su interior. Los custodios han sido sustituidos por personal más capacitado, el tráfico de drogas es combatido con mayor convicción, se solicita al gobierno federal que se encargue de la readaptación de los presos del fuero federal para combatir la sobrepoblación, etc.
Los cambios al interior de los penales han producido una turbulencia sin precedentes, los motines por parte de los prisioneros se han vuelto más frecuentes en un intento por restablecer el antiguo orden de cosas. La autoridad, empero, continúa firmemente con la realización de sus planes.
Notas
1) El problema, al inicio, fue definir cuáles eran los delitos del fuero federal y cuales los del fuero común para el caso del Distrito Federal. Esto debido a que el Distrito Federal era territorio Federal y no un Estado de la Federación, por lo que carecía de su propio código del fuero común sirviendo en consecuencia para estos menesteres el Código Penal para toda la República en materia Federal. No existía la distinción entre un código para delitos federales y otro para delitos del fuero común. Los problemas aparecieron a partir de la falta de previsión por parte de los principales actores de la reforma política en el DF que no percibieron la necesidad de una reforma a la legislación penal del DF a partir de su futura modificación de su condición polìtico-administrativa. Al parecer nadie se percató de la necesidad de establecer un Código penal del fuero común para el naciente DF. Fue hasta que el Congreso Federal resolvió que el antiguo Código Penal utilizado por el DF no tendría más jurisdicción local, conservando sólo su carácter federal. Con esta medida, según algunos juristas, el DF se quedaba automáticamente sin legislación penal. No podía por ende perseguirse ningún delito ya que no había ninguna ley que lo tipificara como tal. A pesar de este aparente vacío legal, se continuó con las labores de procuración de justicia ya que los jueces, ministerios públicos y policías siguieron utilizando como referencia al antiguo y desaparecido Código Penal para el DF en materia del fuero común y para toda la República en materia del fuero federal.
2) por la extensión del presente trabajo no podré referirme a estas actividades. Sólo por poner unos cuantos ejemplos hay que señalar los espectáculos populares organizados por el instituto de Cultura del DF; el apoyo prestado a drogadictos, niños de la calle y otros sectores marginados por parte de la Secretaría de Desarrollo Social del DF. El trabajo de estas y otras dependencias del gobierno capitalino merece sus respectiva investigación.
3) Gobierno del Distrito Federal, Programa General de Desarrollo del Gobierno del Distrito Federal 1998-2000, México, Gobierno del Distrito Federal, 1998, pp. 23
4)ibídem., pp. 26-29.
5)el ejemplo más claro fue el asesinato de los jóvenes de la Colonia Buenos Aires y la impunidad que gozaron los culpables. También habría que mencionar las protestas de algunos policías tras haber sido sustituidos por militares en Iztapalapa y haber sido asignados a otro sector. Recordemos las escenas épicas en las que los policías se enfrentaron a sus compañeros.
6)véase el Informe sobre el Estado de la Administración presentado por Cárdenas el 3 de febrero de 1998. La síntesis puede revisarse en Alejandra Bordón y Ariadna Bermeo, "Heredan un DF peligroso", Reforma, México DF, 3 de febrero de 1998, pp. 1b.
7)Véase González Ruiz Samuel, op.cit., pp. 83 quien critica severamente la práctica común de capacitar a personas en el manejo de armas y tácticas policiales par después cesarlos. Estos elementos posteriormente se incorporan a las organizaciones delictivas aunque con habilidades destacadas en logística, defensa personal y manejo de armas.
8) véase la entrevista de Miguel Angel Granados Chapa con el Director de la Academia de Policía, en Plaza Pública, México D.F., Radio Universidad, 96.10 de FM, 17 de febrero de 1999. 30 min. aprox.
9) El primero fue Jesús Carrola, Director de la Policía Judicial del DF, acusado de haber participado en la tortura y muerte de un joven en Baja California Norte. Después fue el turno de Héctor Careaga, subsecretario de la SSP, acusado de haber participado en el Batallón Olimpia durante la matanza de Tlatelolco en 1968; Carlos Tornero también cayó cuando la Contraloría Federal de Arsenio Farrell lo acusó de malos manejos. Finalmente el mismo Rodolfo de Bernardi fue destituído ante las presiones de los medios de comunicación y la ALDF tras haber afirmado temerariamente que "no había nacido quien acabara con la delincuencia". Estos son solamente algunos ejemplos del personal nombrado por la nueva administración, la lista es larga si consideramos también a los malos funcionarios que sobrevivieron en sus puestos tras el cambio de gobierno.
10)Cárdenas había señalado: "en lo que hace a la militarización, yo diría que la responsabilidad de todas las acciones será de la autoridad civil, que no habrá injerencia de ninguna autoridad que no sea el propio gobierno del DF y , en ese sentido, el cuerpo policiaco de la Ciudad de México será de carácter civil." en Alfredo Joyner, "La rifa del tigre", en Reforma, México D.F., 2 de diciembre de 1997, pp. 3b.
11) la idea principal de este proyecto es que las Delegaciones Políticas tengan funciones idénticas a las de los Municipios de los Estados de la República en materia de seguridad pública. Para conocer las tareas de los Municipios véase, Secretaría de Gobernación, La seguridad pública, responsabilidad de los municipios, México, Secretaría de Gobernación, 1990.
12)en el siguiente cuadro podemos apreciar la reducción de las denuncias de estos delitos. Las estadísticas en cuanto robo de auto, a bancos y transportistas son mucho más confiables, ya que la intervención de la compañías aseguradoras garantiza la denuncia ante las autoridades.
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